作者：张奥平 经济学家、新质未来研究院院长
本文八大重点：
1、下半年经济工作总基调：坚持稳中求进工作总基调。保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，有力促进国内国际双循环；
2、宏观政策：“持续发力、适时加力”代表政策仍有后手，相机抉择。财政方面，加快政府债券发行使用；货币方面，用好各项结构性货币政策工具，加力支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等；
3、需求侧扩内需：培育服务消费新的增长点，政策资源将更多用于“生育补贴”等“投资于人”方面（“保障改善民生中扩大消费需求”），高质量推动“两重”建设；
4、供给侧改革：整治“内卷式”竞争更进一步，依法依规治理企业无序竞争，推进重点行业产能治理等；
5、钢铁、有色金属、石化、建材等十大重点行业调结构、优供给、淘汰落后产能具体工作方案将在近期陆续发布。企业需关注近年发布的国家及行业标准，主动对标标准实现设备更新与产品升级。成为先进产能，方可不“被退出”；
6、对外开放：帮助受冲击较大的外贸企业，促进内外贸一体化发展；
7、防范风险：地产方面，市场机遇在城市更新；地方债方面，重点仍为严禁新增隐性债务，推进地方融资平台出清；资本市场方面，巩固回稳向好势头；
8、10月，二十届四中全会将研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议，市场主体需重点把握其中未来五年产业发展及规范方向。
中共中央政治局7月30日召开会议，决定今年10月在北京召开中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，主要议程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。
其次，会议分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。按惯例，4、7、12月政治局会议是中央对下阶段经济运行的定调，以及宏观、产业等政策进行调整指导的窗口，是经济工作的风向标，对下阶段经济走势有着决定性的影响。
此外，7月底所召开的政治局会议具有全年承上启下的关键作用，所定基调往往会持续到年底。
当前，外部环境不确定性加大，因关税暂缓期“抢出口”“抢转口”对未来需求的透支效应，下半年我国外需或将承压。
内部有效需求仍显不足，“供强需弱”“量增价减”格局延续。数据来看，2025年上半年，代表下游的消费者价格CPI同比下降0.1%，代表中上游的生产者价格PPI同比下降2.8%。
下阶段，如何进一步扩大内需，以内部自身的确定性对冲外部的不确定性，政治局会议所释放的政策信号尤为重要。
一、下阶段经济工作总基调：稳中求进，有力促进国内国际双循环
在经济形势判断部分，首先，对前期经济工作成绩充分肯定。会议认为，“各地区各部门积极作为、攻坚克难，加紧实施更加积极有为的宏观政策，我国经济运行稳中有进，高质量发展取得新成效。主要经济指标表现良好，新质生产力积极发展，改革开放不断深化，重点领域风险有力有效防范化解，民生兜底保障进一步加强，我国经济展现强大活力和韧性”。
其次，会议指出，“当前我国经济运行依然面临不少风险挑战，要正确把握形势，增强忧患意识，坚持底线思维，用好发展机遇、潜力和优势，巩固拓展经济回升向好势头”。
最后，做好下阶段经济工作的总基调与总目标为：
1、要坚持稳中求进工作总基调，
2、完整准确全面贯彻新发展理念，
3、加快构建新发展格局，
4、保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有力促进国内国际双循环，努力完成全年经济社会发展目标任务，实现“十四五”圆满收官。
其中，相较于4月政治局会议，“保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性”“有力促进国内国际双循环”等相关内容为新增目标，并再次重点指出要着力实现“四稳”。
二、宏观政策：持续发力、适时加力，加快政府债券发行使用，用好各项结构性货币政策工具，加力支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等
宏观政策总基调方面，会议指出，“宏观政策要持续发力、适时加力”则表明下阶段宏观财政货币政策仍留有后手，相机抉择。
1、财政政策：加快政府债券发行使用，提高资金使用效率
财政政策方面，会议指出，“加快政府债券发行使用，提高资金使用效率”。
首先，从超长期特别国债的使用上来看，重点仍将是“两重”“两新”。会议在后文扩大内需工作中指出，“高质量推动‘两重’建设”。
关于“两重”建设方面，据央视新闻7月2日报道，今年8000亿元“两重”建设项目清单已全部下达完毕。“硬投资”方面，2025年“两重”建设共安排8000亿元支持1459个项目，涉及长江流域生态修复、长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道、高标准农田、重大水利工程、城市地下管网、“三北”工程、医院病房改造等重点领域。
笔者建议，因“两重”建设已为超长期特别国债连续两年“真金白银”扩内需经济工作（2024年7000亿元、2025年8000亿元），其中蕴含长期确定性市场机遇，企业应积极围绕其方向布局业务。例如，各类管网改造未来五年近60万公里，投资总需求约4万亿，其中则包含管网检测机器人、管材所需新材料等市场需求。
“两重”建设中，市场需关注的其他重点方向为城市更新、农业转移人口市民化、高标准农田等。其中，城市更新方向，5月中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确到2030年城市更新行动的八大重点任务；农业转移人口市民化方向，重点为人口集中流入城市普通高中建设、医院病房改造等；高标准农田方向，包括田间小型灌排渠道、小型农田水利设施等。
关于“两新”工作方面，6月26日国家发改委新闻发布会指出，设备更新方面，“超长期特别国债资金支持力度为2000亿元，第1批约1730亿元资金，已按照‘地方审核、国家复核’的原则，安排到16个领域约7500个项目，第2批资金正在同步开展项目审核筛选”。
消费品换新方面，“超长期特别国债资金支持力度为3000亿元，前2批共1620亿元资金已按计划分别于1月、4月下达”“按照既定工作安排，将在7月下达今年第三批消费品以旧换新资金”（当前已下达）。
会议后文指出，“在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点”，笔者预计，后续更多政策资源或将重点用于支持服务消费。
此外，除上述政策支持方向以外，市场更需关注标准倒逼方向。
2025年2月10日，国家发改委发文《2024年大规模设备更新和消费品以旧换新工作取得显著成效》指出，“2024年和2025年‘两新’领域计划制定修订关键核心国家标准294项，截至目前已发布168项”。在设备更新方面，“出台能耗限额、设备能效、污染物和碳排放等国家标准81项，倒逼高污染、高耗能、高风险设备更新换代，加快淘汰落后产能”。
在消费品以旧换新方面，“发布家电、家具、汽车、厨卫用具等国家标准49项，提升消费品质量安全水平”。
在回收循环利用方面，“发布废旧车用动力电池、废弃电器电子产品、退役光伏组件回收利用等国家标准38项，支撑废旧产品设备高效循环利用”。
其中，294项国家标准中有74项为强制性标准（强制性标准必须执行，见下图），于2024年4月10日，由市场监管总局等部门发布的《以标准提升牵引设备更新和消费品以旧换新行动方案》中以清单形式明确。
其次，从地方政府专项债券的使用上来看，下一步重点仍为政府工作报告明确的投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
从上半年地方政府专项债券发行情况来看，用于化解地方政府存量隐性债务的专项债发行速度较快，但用于投资建设等的专项债发行速度较慢。
全年2万亿元额度用于置换存量隐性债务的“置换债”已发行1.8万亿元，发行进度约为90%；全年新增专项债4.4万亿元中8000亿元定向用于化解存量隐性债务的专项债已发行4623亿元，发行进度约为58%；全年新增专项债4.4万亿元中3.6万亿元用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款的专项债，上半年发行约1.7万亿元，进度约为47%。
笔者预计，下半年专项债的发行使用将更多用于投资建设，从而拉动基建投资，替代制造业投资的下滑（原因一：上半年用于支持设备更新的超长期特别国债额度已使用86.5%；原因二：整治“内卷式”竞争，企业投资则更趋谨慎）。此外，雅鲁藏布江下游水电工程预计将带动年均0.8%左右的基建投资。
关于地方政府专项债消化地方政府拖欠企业账款工作，目前湖南省、云南省、广西壮族自治区、青海省、陕西省、河南省等地已发行专项债定向用于化解拖欠企业账款，各地规模约200—350亿元不等。
笔者建议，下阶段各地区应更大力度化解拖欠企业账款，落实《保障中小企业款项支付条例》，实现从源头上治理，从而稳定市场主体预期，打通“民企投资—居民就业—收入预期—居民消费—民企投资”的良性循环。
2、货币政策：保持流动性充裕，加力支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等
货币政策方面，会议指出，“货币政策要保持流动性充裕，促进社会综合融资成本下行。用好各项结构性货币政策工具，加力支持科技创新、提振消费、小微企业、稳定外贸等”。
笔者认为，从总量上看，后续仍有降准降息空间。从结构上看，将重点支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等。
笔者建议，加快4月政治局会议部署的新型政策性金融工具使用，重点支持教育、体育、文化旅游等服务消费相关领域基础设施方向及人工智能、数字经济等新质生产力方向，以“真金白银”的政策措施加力扩大内需。
三、需求侧扩内需：培育服务消费新的增长点，高质量推动“两重”建设
需求侧扩内需方面，会议强调“要有效释放内需潜力”，并明确三大重点工作：
1、深入实施提振消费专项行动，在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点。
2、在保障改善民生中扩大消费需求。
3、高质量推动“两重”建设，激发民间投资活力，扩大有效投资。
首先，关于2025年提振消费的政策机遇，读者需重点关注中办、国办印发的《提振消费专项行动方案》，此份文件为提振消费纲领性文件，明确了“一老一小”服务、生活服务、文体旅游、冰雪经济、入境消费、服务业扩大开放、消费品以旧换新等重点方向，各地区各部门将围绕此文进一步因地制宜落实。
其次，关于服务消费，4月16日商务部等9部门联合印发《服务消费提质惠民行动2025年工作方案》，推出6方面48条举措，涵盖餐饮、健康、文旅、体育等12个重点领域。
最后，会议新增强调，“在保障改善民生中扩大消费需求”。笔者预计，类似“育儿补贴”等更多用于“投资于人”的政策措施或将加快研究推出。
四、供给侧改革：依法依规治理企业无序竞争，推进重点行业产能治理。
此次会议，将对内改革与供给侧产业发展工作合并作出部署，凸显下半年供给侧改革的重要性。
会议指出，“要坚定不移深化改革”。在对内改革方面，会议明确：
1、纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。
2、依法依规治理企业无序竞争。
3、推进重点行业产能治理。
4、规范地方招商引资行为。
5、坚持“两个毫不动摇”，激发各类经营主体活力。
首先，下半年改革的首要工作仍为纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。
关于加快全国统一大市场建设，2024年12月4日，国家发展改革委已印发《全国统一大市场建设指引（试行）》（下文简称《指引》）。《指引》部分重点如下：
1、各地区不得利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷、侵害经营主体权益，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结经营主体财产，不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动。
2、各地区、各部门要严格落实《公平竞争审查条例》，按照法定审查程序、审查标准开展公平竞争审查工作，严格落实审查主体责任，防止出台或实施妨碍公平竞争的政策措施。
3、各地区不得限制商品和要素跨区域自由流动，不得设置不合理条件排斥、限制或者禁止本地经营主体向外地提供商品和服务，不得以定向补贴、地方推荐目录等形式强化对本地产品或特定产品保护以及变相限制外地产品进入本地市场。
其次，整治“内卷式”竞争将更进一步（“依法依规治理企业无序竞争”“推进重点行业产能治理”），读者需关注，与2015年供给侧结构性改革去产能相比，此次推进重点行业产能治理，推动落后产能有序退出有主要目标、行业范围、治理手段三大区别：
从主要目标上看，2015年为化解过剩产能，此次为推动落后产能退出。
7月1日二十届中央财经委员会第六次会议召开，向“内卷式”竞争亮剑。会议研究纵深推进全国统一大市场建设、海洋经济高质量发展等问题。在纵深推进全国统一大市场建设部分，明确六大工作方针，其中首要方针为，“要聚焦重点难点，依法依规治理企业低价无序竞争，引导企业提升产品品质，推动落后产能有序退出”。
2015年11月10日，十八届中央财经领导小组第十一次会议研究经济结构性改革和城市工作，同样作为上一轮去产能的起点，指出“要促进过剩产能有效化解”。随后12月的中央经济工作会议明确“三去一降一补”是供给侧结构性改革的核心内容。
此次二十届中央财经委员会第六次会议明确为“推动落后产能有序退出”，落后并非过剩，且强调依法依规治理企业低价无序竞争与有序退出。
故对市场主体而言，去产能并不可怕，长期“内卷式”恶性竞争，劣币驱逐良币才可怕。数据显示，2015年启动供给侧结构性改革去产能后，钢铁行业利润率由2015年的0.9%，到2016年回升至2.9%，2017年达到5.3%；煤炭行业利润率由2015的1.7%，到2016年回升至5.2%，2017年达到11.9%。
笔者建议，市场主体，尤其是民营企业需重点关注近年发布的国家及行业标准，主动对标标准实现设备更新与产品升级。在各类标准中，两新工作（大规模设备更新和消费品以旧换新）所制修订的294项国家标准是重中之重。
从行业范围上看，2015年集中在钢铁、煤炭等少数资源性行业。此次行业范围则更加广泛，既包含资源性行业，也包含制造业、互联网平台；既有传统产业，也有新兴产业。
5月20日，国家发改委召开5月份新闻发布会国家发改委政策研究室副主任、委新闻发言人李超表示，“优化产业布局，遏制落后产能扩张。发挥好质量、标准支撑作用，以市场化方式促进兼并重组，加快淘汰炼油、钢铁等行业的落后和低效产能，科学论证煤化工、氧化铝等行业新增产能项目。加强行业自律，引导新能源汽车、光伏企业注重技术研发”。
7月16日，国务院常务会议指出，“要着眼于推动新能源汽车产业高质量发展，针对该产业领域出现的各种非理性竞争现象，坚持远近结合、综合施策，切实规范新能源汽车产业竞争秩序”“更好发挥标准引领产业升级作用，引导企业通过科技创新、提升质量等增强竞争力”。
7月18日，工业和信息化部总工程师谢少锋在7月18日国新办新闻发布会上表示，“实施新一轮钢铁、有色金属、石化、建材等十大重点行业稳增长工作方案，推动重点行业着力调结构、优供给、淘汰落后产能，具体工作方案将在近期陆续发布”（十大重点行业为：钢铁、有色金属、石化、建材、机械、汽车、电力装备、轻工、电子、化工）。
从治理手段上看，2015年以行政化手段为主，重点为国有企业，政策见效快。此次以法治化、市场化手段为主，国企、民企皆为重点，且强调规范政府行为，政策见效周期则更长。
2月10日，国务院常务会议指出，“要优化产业布局、强化标准引领、推进整合重组，推动落后低效产能退出，增加高端产能供给”。其中，优化产业布局是重点针对地方政府，推进整合重组是重点针对国企，而强化标准引领则是重点针对民营企业。
7月1日，二十届中央财经委员会第六次会议指出，“规范政府采购和招标投标，加强对中标结果的公平性审查”“规范地方招商引资，加强招商引资信息披露”“引导干部树立和践行正确政绩观，完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系”。
最后，在供给侧产业创新发展方面，会议明确“坚持以科技创新引领新质生产力发展，加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业，推动科技创新和产业创新深度融合发展”。
五、对外开放：帮助受冲击较大的外贸企业，促进内外贸一体化发展
对外开放工作方面，会议强调，“要扩大高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘”，并明确两大重点工作：
1、帮助受冲击较大的外贸企业，强化融资支持，促进内外贸一体化发展。
2、优化出口退税政策，高水平建设自贸试验区等开放平台。
2024年11月19日，商务部发布的《关于促进外贸稳定增长的若干政策措施》已明确2025年稳外贸9条具体政策。部分重点如下：
1、扩大出口信用保险承保规模和覆盖面。支持企业开拓多元化市场，鼓励相关保险公司加大对专精特新“小巨人”、“隐形冠军”等企业的承保支持力度，拓展出口信用保险产业链承保。
2、促进跨境电商发展。持续推进海外智慧物流平台建设。支持有条件的地方探索建设跨境电商服务平台，为企业提供海外法务、税务资源等对接服务。
3、扩大特色农产品等商品出口。扩大优势特色农产品出口，加大促进支持力度，培育高质量发展主体。
4、稳妥推进与更多国家商签互免签证协定，有序扩大来华单方面免签政策适用国家范围，扩大过境免签政策实施区域、延长可停留时间，依规为临时紧急来华重要商务团组审发口岸签证，支持重点贸易伙伴商务人员来华。
六、防风险：高质量开展城市更新，积极稳妥化解地方政府债务风险，增强国内资本市场的吸引力和包容性
防范化解风险工作方面，会议指出，“要持续防范化解重点领域风险”，并明确三大重点工作：
1、落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。
2、积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清。
3、增强国内资本市场的吸引力和包容性，巩固资本市场回稳向好势头。
首先，在防范化解房地产市场风险方面，城市更新工作将为下阶段主要抓手。会议指出，“落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新”。
关于城市更新市场机遇，市场主体可重点关注中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，其中明确到2030年城市更新行动的八大重点任务。
其次，关于地方政府债务，下阶段重点工作仍为继续落实严禁新增隐性债务与推进地方融资平台出清。
最后，关于资本市场，明确为“巩固资本市场回稳向好势头”。笔者认为，巩固则只托不举，仍围绕经济基本面波动。
七、民生工作：扎实做好民生保障工作，突出就业优先政策导向
民生工作方面，会议强调“要扎实做好民生保障工作”，并明确六大重点工作：
1、突出就业优先政策导向，促进高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业。
2、落实好惠民政策，健全分层分类社会救助体系。
3、夯实“三农”基础，推动粮食和重要农产品价格保持在合理水平。
4、巩固拓展脱贫攻坚成果，确保不发生规模性返贫致贫。
5、始终把人民群众生命安全放在第一位，加强安全生产和食品安全监管，全力做好防汛应急抢险救灾，保障迎峰度夏期间能源电力供应。
6、做好“十五五”规划编制工作。
整体来看，下半年需求侧扩内需仍为各地区各部门首要经济工作任务，财政货币等“真金白银”政策仍留有后手；供给侧调结构，推动落后产能有序退出已全面开启。经济长期存在的“供强需弱”“量增价减”格局将逐步调整，从而提振市场预期。
10月，二十届四中全会将研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议，“十五五”时期将向着基本实现社会主义现代化全面发力。
面向未来，外部环境虽存更大不确定性，但内部国家战略及政策则更具确定性与稳定性。
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